Situationen på slagmarken i Ukraine er ikke gunstig for ukrainerne. Ifølge Jack Watling, seniorforsker ved den britiske tænketank The Royal United Services Institute, som ofte besøger frontlinjen, er ukrainernes stilling især på den nordøstlige front »ekstremt alvorlig«, navnlig på grund af ukrainernes mangel på ammunition.
Hvor de ukrainske styrker under sommerens meget imødesete, men mislykkede offensiv kunne affyre 8.000 granater om dagen, har man nu på grund af manglende vestlig militær assistance måttet skære antallet ned til 2.000 granater dagligt – eller en femtedel af, hvad den russiske angriber har til rådighed. Det er hovedårsagen til, at russerne rykker frem omkring byen Avdijivka i Donetsk-regionen og nu også truer den strategisk vigtige by Kupjansk i Luhansk-regionen længere mod nord.
Manglende vestlige leverancer af antiluftskyts gør også, at en større andel af russiske missiler og droner rammer deres mål i ukrainske byer.
Samtidig har »Ukraine-trætheden« for alvor meldt sig blandt nogle af landets afgørende venner i Vesten. Ganske vist blev Ungarns Viktor Orbán sat på plads på EU-topmødet i slutningen af sidste uge, og det ungarske veto mod en EU-støtte til Ukraine på 50 milliarder euro frem til 2017 blev trukket tilbage.
Men præsident Bidens forsøg på at få Ukraine-støtte for 60 milliarder dollar gennem Kongressen ved at sammenkoble den med militær støtte til Israel og en omfattende migrationsreform ser ud til at mislykkes. Et flertal af Republikanerne i Repræsentanternes Hus ventes at følge den sandsynlige præsidentkandidat Donald Trump, der har vendt tommelfingeren nedad, både hvad angår migrationsreform og penge til Ukraine.
USA vil, Europa tøver
Hvad gør Vesten så? Biden-administrationen har fået øje på de cirka 260 milliarder dollar af den russiske centralbanks midler i vestlige pengeinstitutioner, som Vesten indefrøs for to år siden, da Rusland invaderede Ukraine. Det har hidtil været hensigten, at denne enorme sum skulle indgå som vestligt pressionsmiddel i fredsforhandlinger med Moskva.
Men såvel Republikanernes blokade af støtten fra USA som situationen på slagmarken gør den slags overvejelser uaktuelle. Nu handler det først og fremmest om at sikre, at Ukraine kan holde de russiske styrker stangen. Biden-regeringen har derfor ladet et forslag om helt at konfiskere den russiske centralbanks indefrosne midler og bruge dem til at hjælpe ukrainerne cirkulere til sine partnere i G7, de store vestlige demokratiers samarbejdsorganisation, der mødes på toårsdagen for den russiske invasion 24. februar for at tage stilling til forslaget.
Biden-regeringen har indtil for nylig været skeptisk over for at gribe til konfiskation, men dels er den ved at løbe tør for muligheder for at overholde sit løfte om at hjælpe Ukraine »så længe, det er nødvendigt«, dels har en 124-siders rapport, udarbejdet af juraprofessor Laurence Tribe fra Harvard, overbevist den amerikanske regering om, at en konfiskation kan foretages, uden at USA kommer i karambolage med international eller national lovgivning på området.
Canada har allerede vedtaget en lovgivning, der gør en sådan konfiskation mulig, og også Storbritannien og Japan bakker op.
Men andre G7-lande er tøvende. Såvel Tyskland, Frankrig og Italien som Den Europæiske Centralbank har udtrykt deres betænkelighed ved forslaget om konfiskation, både hvad angår de juridiske aspekter og de mere pekuniære, især frygten for, at andre landes nationalbanker i så fald vil trække deres værdier ud af europæiske pengeinstitutter.
Og det er Europa, der har det afgørende ord at skulle have sagt i dette tilfælde. USA sidder kun med en beskeden andel af de beslaglagte 260 milliarder dollar – skøn varierer mellem 40 og 60 milliarder. Langt størsteparten af værdierne befinder sig i Europa, især hos den belgiske clearingcentral Euroclear, der alene sidder på 190 milliarder dollar.
Europæerne har fremlagt deres egne ideer til, hvordan de russiske midler kan komme Ukraine til gavn, uden at man griber til det drastiske skridt, som en fuld konfiskation vil være.
EU-landene blev i sidste uge enige om at kræve af clearinginstitutter som Euroclear, at de skal sætte de renter og andre indtægter, som den beslaglagte russiske kapital genererer, til side, så beløbet senere kan udbetales til Ukraine. Det menes årligt at beløbe sig til godt fire milliarder euro – en lille brøkdel af den støtte, ukrainerne har brug for.
Et forslag fra det belgiske EU-formandskab om, at Ukraines allierede kunne optage lån med sikkerhed i de beslaglagte russiske midler og overdrage pengene til ukrainerne, kan måske være det kompromis, amerikanerne og de mere skeptiske europæere kan enes om. Det vil umiddelbart kunne give ukrainerne den støtte, de har brug for, og vil udsætte spørgsmålet om, hvad der skal ske med den beslaglagte russiske kapital.
Vil undergrave Vestens troværdighed
Her står situationen nu. Jeg har bedt to eksperter i international økonomi og sanktioner om at vurdere de statsretlige, økonomiske og politiske konsekvenser af en konfiskation af de russiske statsmidler.
Nicholas Mulder, lektor på Cornell University i staten New York og forfatter til bogen The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War, er imod at konfiskere de russiske milliarder. Han skriver i en e-mail til Weekendavisen:
»Den amerikanske regering bygger sit forslag om konfiskation på den doktrin i international ret, der handler om retten til modforholdsregler: Når en stat udøver skade på en anden, for eksempel ved at invadere den, har den skadelidte stat ret til at foretage sig ‘proportionelle modforholdsregler’, for eksempel at konfiskere den invaderende stats ejendom. Men det er en ret, der kun gælder den skadelidte stat, ikke tredjelande. For at kunne ekspropriere den russiske stats ejendom på en legal måde skulle Ukraines allierede tage direkte del i krigen, og det gør de ikke.«
»De lande, der advokerer for en regelbaseret orden, undergraver deres troværdighed, hvis de besvarer Moskvas kriminelle handlinger ved selv at handle ulovligt,« skriver Mulder. Han tilføjer, at »fortsat vestlig hjælp til Ukraine er afgørende nødvendigt, både moralsk og geopolitisk. Den samlede økonomiske og militære hjælp til Ukraine fra EU og USA har indtil nu udgjort godt 100 milliarder dollar årligt. Det burde ikke være nogen uoverkommelig sum for de transatlantiske økonomier.«
Mulder synes til gengæld, at det belgiske forslag om at bruge de beslaglagte russiske midler som garanti for lån, som Ukraines allierede optager, er godt, ligesom han også ser perspektivet i EU-forslaget om at bruge de renter og udbytter, den beslaglagte sum afstedkommer, til at støtte Ukraine.
»EU skønner, meget konservativt, at det drejer sig om fire milliarder euro årligt. Men hvis pengene investeres aktivt i stedet for passivt som nu, vil de sagtens kunne indbringe mindst 10-12 milliarder euro årligt. Det vil hvert år lægge 25 procent til Ukraines eget statsbudget, som er på 48-50 milliarder euro. Og det er en indkomst, som Ukraine ville kunne regne med år efter år, og som ikke bliver mindre, så længe man ikke rører hovedstolen. Den mulighed vil gå tabt, hvis vi konfiskerer de russiske statsmidler.«
Det er politik, ikke jura
Jacob Funk Kirkegaard, seniorforsker ved German Marshall Fund i Bruxelles og ekspert i international økonomi, har tidligere argumenteret imod konfiskation af de russiske midler, men har skiftet holdning.
»De politiske og økonomiske argumenter, som tidligere talte imod at konfiskere, er mindre relevante i dag. Jeg mente før, at de beslaglagte russiske midler kunne bruges som et afpresningsmiddel i forhandlinger med russerne om en fredsløsning, og det kunne de jo ikke, hvis vi havde konfiskeret dem. Men nu kan man med al tydelighed se, at Rusland ikke har nogen reel interesse i en forhandlingsløsning. I dag er kun en militær afgørelse mulig.«
Han fortsætter: »Desuden var det et argument, at hvis vi konfiskerede de russiske midler i Vesten, kunne Putin jo bare nationalisere alle vestlige selskaber i Rusland. Det har han så allerede gjort, med Carlsberg som det bedst kendte danske eksempel. De fleste vestlige selskaber, der har haft aktive værdier i Rusland, har allerede nedskrevet dem til nul. Og de eneste virksomheder, der nu vil tabe penge ved at blive overtaget af Putin, er dem, der har valgt at trodse den vestlige boykot og er blevet i Rusland. Det valg må de så tage konsekvensen af. Så alt i alt mener jeg, at konfiskation af de russiske midler og overdragelse af dem til Ukraine under en eller anden form er den rigtige vej at gå.«
Et ofte brugt argument mod konfiskation er, at dollar og euro vil miste deres status som reservevalutaer for lande som for eksempel Kina og de arabiske oliestater, som vil være bange for, at noget lignende kunne overgå dem, og ville trække deres værdier hjem. Det argument giver Kirkegaard ikke meget for.
»Den linje har vi allerede krydset, da vi beslaglagde den russiske centralbanks værdier. Kineserne så, hvad vi gjorde, de arabiske oliestater så, hvad vi gjorde, og ingen af dem har trukket kapital ud af vestlige pengeinstitutter. Desuden: Hvor skulle de flytte deres midler hen? Guld er ikke særligt likvidt, ikke særlig anvendeligt. Ville landene føle sig mere sikre ved at have deres værdier i kinesiske renminbi? Eller i bitcoin? Det tvivler jeg på.«
Kirkegaard går ud fra, at Rusland vil lægge sag an ved alle mulige vestlige retslige instanser, hvis Vesten konfiskerer – i en eller anden form – de beslaglagte russiske midler. Det tager han helt roligt.
»Der er juridiske topeksperter, der mener, at man kan konfiskere, og det er jo også forekommet før i historien. USA konfiskerede milliarder af dollar fra Irak efter invasionen af Kuwait. Og de indefrøs den afghanske centralbanks midler i USA, efter at Taleban tog over for et par år siden. Andre siger, at da vi ikke er i krig med Rusland, kan vi ikke gøre det. For mig er det ikke et juridisk spørgsmål, men et politisk. Hvis man politisk markerer, at man vil støtte Ukraine, så længe det er nødvendigt, så er det kujonagtigt ikke at gøre det med henvisning til juridiske spidsfindigheder. Kommer der et juridisk efterspil, så lad os tage det om 10-15 år, hvor Ukraine forhåbentlig har vundet krigen og er medlem af EU.«
