»Selvfølgelig er toprocentsmålsætningen ikke et loft. Den er et minimum, et gulv,« sagde NATOs generalsekretær, Jens Stoltenberg, på et pressemøde i slutningen af marts. Udtalelsen faldt, godt tre uger efter at regeringen sammen med Venstre, Konservative, Radikale og SF havde offentliggjort det nationale kompromis om fremtidens forsvar.
Kernen i aftalen var blandt andet, at Danmark i 2033 skal nå NATO-målsætningen om at bruge to procent af bruttonationalproduktet på forsvaret. I runde tal en forøgelse med 18 årlige milliarder kroner. Historisk blev det kaldt, og historisk var det. For i skyggen af krigen i Ukraine var man med bredt politisk flertal blevet enige om den største forøgelse af budgettet i nyere tid. Men en række samtaler med centrale politiske og diplomatiske aktører bekræfter imidlertid, at aftalen efter alt at dømme skal revurderes, allerede inden den er omsat til konkret politik.
Den indenrigspolitiske benovelse har nemlig ikke bredt sig ud over landets grænser. For lidt og i hvert fald for sent er nærmere den modtagelse, danske politikere og diplomater har fået, selvom det også anerkendes, at man langt om længe rykker sig. Analogien med gulvet og loftet er også på interne møder præsenteret for de mere sendrægtige lande i alliancen. Ikke mindst fra USA, der, selvom tidligere præsident Donald Trumps aggressive retorik er henlagt, stadig holder fast i kravet om større bidrag fra den europæiske del af NATO.
I toppen af regeringen og i centraladministrationen er man fuldt bevidst om, at Danmark sammen med en række øvrige lande vil komme under massivt pres, når NATO 29.-30. juni holder topmøde i Madrid.
Målet om, at alle lande skal bruge mindst to procent af bruttonationalproduktet på forsvar, blev vedtaget på topmødet i Wales i 2014, men en lang række lande – herunder Danmark – har hidtil ikke leveret. Nu har krigen i Ukraine sat skub i tingene, men den har også startet en intern diskussion, der meget vel kan få målstregen til at flytte sig, inden de sendrægtige er nået frem til den.
I regeringstoppen er man helt klar over, at det nationale kompromis kan blive overhalet. Selvom man udadtil holder fast i aftalen mellem de fem partier, bekræfter flere centrale kilder, at man forventer at skulle revurdere aftalen efter NATO-topmødet. Det er regeringen parat til, lyder det fra samme kilder. Det kan betyde både flere penge og hurtigere penge. De borgerlige partier i aftalen vil næppe modsætte sig. Spørgsmålet er, hvad regeringens to støttepartier, Radikale og SF, vil sige til en endnu større regning. De har allerede slugt en kamel, nu kommer der en elefant.
Ny tidsplan
Hvor stor regningen bliver, er uklart. Diskussionerne om, hvad der skal komme ud af topmødet i Madrid, er i fuld gang på embedsmandsplan. Især de central- og østeuropæiske lande presser på for at gå videre end de to procent. Kilder med indsigt i forarbejdet vurderer det imidlertid mest sandsynligt, at man vil ende med at holde fast i to procent med en opstrammet formulering, der tydeliggør Jens Stoltenbergs pointe om, at det er en absolut nødvendig bund, ikke et loft.
Til gengæld er det en klar forventning, at topmødet vil ende med et meget konkret krav om, hvornår landene skal nå de to procent. Og det bliver ikke 2033, men noget før, lyder det fra kilderne.
Dermed er Danmark presset til i hvert fald at ændre tidsplanen i det nationale kompromis. Spørgsmålet er, om vi også bliver nødt til at gå videre end de to procent, selvom det ikke bliver et konkret krav. Hverken den nuværende eller tidligere regeringer har forsømt lejligheder til at erklære, at Danmark skal være et »kerneland« i NATO. Retorikken kunne med det yderste af neglene holdes fast, mens også Tyskland lå i den tungere ende.
Men spillet ændrede sig, da den tyske kansler, Olaf Scholz, i slutningen af februar erklærede sig parat til at bruge 100 milliarder euro på landets forsvar. Herefter giver det næppe mening at kalde sig kerneland, hvis man ligger isoleret i bunden af statistikken sammen med Spanien, Belgien og Luxembourg. En række lande er allerede godt på vej til at gå videre end de to procent. Det gælder blandt andet Storbritannien, de baltiske lande og Polen. Selv Italien, der har ligget i bunden, når det kommer til betalingsvilje, besluttede i forrige uge, at forsvarsbudgettet skal op på to procent i 2028.
Danmark vil kunne argumentere med, at vi har en konkret plan om finansiering af det øgede forsvarsbudget, en bred politisk opbakning og en beslutning om, at forøgelsen er permanent, mens flere andre lande indtil videre mest har øget budgettet på erklæringsplan. Men det er næppe nok. I hvert fald ikke, når det gælder tempoet i indfasningen af beslutningen, lyder vurderingen.
Hurtigere indkøb
På plussiden vil et pres fra topmødet være en velkommen anledning for regeringen til at gå tilbage til partierne bag det nationale kompromis efter flere penge. Men det er en anledning med indbyggede problemer. For det første har den eksisterende aftale allerede lagt beslag på broderparten af det økonomiske råderum, der ellers kunne anvendes til velfærdsløfter. For det andet er det ikke uproblematisk at få pengene brugt, på et tidspunkt hvor alle NATOs lande skal købe forsvarsmateriel på et marked, der i forvejen er presset.
De borgerlige, især Venstre, har presset på for, at man allerede nu skal i gang med at forhandle det næste forsvarsforlig, hvor de gode viljer omsættes til konkret politik. Regeringen har hidtil fastholdt, at forhandlingerne skal vente til næste år, så man med et grundigt forarbejde kan sikre, at pengene bruges rigtigt. Formelt skal det næste forlig gælde fra 2024. Formentlig er det heller ikke uden betydning, at vi så efter alt at dømme er på den anden side af et folketingsvalg, når forhandlingerne om flere forsvarskroner bliver konkrete.
Det vil imidlertid give mening, hvis regeringen begynder at revurdere den position. Især hvis en beslutning fra NATO forlanger en anden slutdato end 2033.
Én mulighed kan være at fremrykke hele forliget. Det kommer formodentlig til at ske i et eller andet omfang. En anden er, at regeringen og forligspartierne bliver enige om en række investeringer, som man med sikkerhed ved vil blive en del af det nye forlig, fordi de indgår i de styrkemål, som NATO udstikker for de enkelte lande. I tilfælde, hvor man allerede kender behovet, vil det være svært at argumentere for at vente halvandet år med at afgive bestilling på materiel i en situation, hvor der allerede er ventetid, og hvor presset kun vil blive større, i takt med at alle lande vil bruge flere penge.
Det ligger nogenlunde fast, at der skal købes flere F-35-kampfly end de 27, som allerede er bestilt. Danmark var sent ude med den første bestilling, og derfor er de første fly endnu ikke landet på dansk jord, mens eksempelvis Norge allerede har F-35.
Yderligere ved man, at det vil være et klart krav fra NATO, at Danmark får et luftforsvar, der kan beskytte mod russiske missiler. I en krig eller skærpet krise ved NATOs østflanke vil Danmark være et af de oplagte steder til at modtage allierede tropper. Men ikke uden luftforsvar. I det seneste forlig besluttede man at udstyre de danske fregatter med SM2-missiler, der kan løse den opgave, men de er endnu ikke leveret. Dertil er det forventningen, at man yderligere skal købe et landbaseret missilsystem, kaldet Patriot. Prisen for det er alene 18 milliarder kroner. Yderligere skal de tre fregatter have opgraderet eller fornyet radar.
Endelig er der et af de henstående problemer fra sidste forlig, nemlig opstilling af en kampklar brigade. Beslutningen var, at Danmark i 2024 skal have en brigade på 4.000 soldater, der skal kunne udsendes og kæmpe selvstændigt. I første omgang skal brigaden opfylde NATOs krav til en mediumbrigade og hen ad vejen opgraderes til en tung brigade, hvilket betyder flere kampvogne og infanterikampkøretøjer. Men det er allerede klart, at mediumbrigaden ikke bliver kampklar til tiden, blandt andet fordi den ikke har et mobilt luftforsvar til at beskytte sig selv. Det skal givet rettes op hurtigst muligt, hvis retorikken om NATO-kerneland skal have nogen fylde overhovedet.
Fremskudt forsvar
Økonomien bliver i øvrigt ikke det eneste spørgsmål, hvor NATO-topmødet skal træffe beslutninger med betydelige konsekvenser for dansk forsvar. I flere år har alliancens lande, herunder Danmark, haft soldater stationeret i Baltikum. Det har ikke været i et omfang, der udgjorde et regulært forsvar, men mere et symbol, der understregede, at et angreb på et baltisk land ville være et angreb på hele NATO. Nu presser de baltiske og østeuropæiske lande på for, at der opstilles et regulært fremskudt NATO-forsvar på hele østflanken. Det vil sige flere og tungere udstyrede tropper.
»Vi har brug for en langsigtet ændring af NATOs forsvar. Det betyder flere kampklare tropper stationeret permanent i de baltiske lande, understøttet af langtrækkende artilleri, luftforsvar og andre kapaciteter. Det ville også betyde flere NATO-kampfly på vores himmel og flere skibe i Østersøen. Arbejdet er i gang, og de endelige beslutninger vil blive truffet på NATO-topmødet i Madrid i juni,« skrev Estlands statsminister, Kaja Kallas, for nylig i et indlæg i The Economist.
Den danske regering er ifølge centrale kilder blandt dem, der støtter det østeuropæiske krav. Men der er militærfaglige betænkeligheder i NATO ved at stationere for mange tropper permanent, fordi det vil gå ud over den fleksibilitet, der er nødvendig. »Vi risikerer at bygge en Maginot-linje,« siger en kilde med henvisning til den forsvarslinje, Frankrig i 1930erne uden stor effekt byggede på grænsen til Tyskland.
Selvom det allerede nævnte er rigeligt til at gøre topmødet i Madrid historisk, skal man efter alt at dømme også tage stilling til to nye medlemslande, Sverige og Finland. Med stor sandsynlighed vil de to lande bekendtgøre, at de søger om NATO-medlemskab, når den finske præsident, Sauli Niinistö, er på statsbesøg i Sverige 17.-18. maj. Lige så sandsynligt er det, at topmødet i Madrid beslutter at indlede optagelsesprocessen.
Endelig, men absolut ikke uvæsentligt skal alliancen vedtage et nyt strategisk koncept, der skal afløse det nuværende ti år gamle. Det strategiske koncept udstikker de overordnede politiske linjer for, hvordan NATO skal prioritere sine kræfter.
Det eksisterende er mildt sagt ikke på højde med nutiden. Rusland omtales som en samarbejdspartner, og Kina omtales slet ikke. Begge dele kommer til at ændre sig.
Retorikken i forhold til Rusland fik man givet en forsmag på, da USAs forsvarsminister, Lloyd Austin, mandag besøgte Kyiv og dagen efter mødtes med 40 landes forsvarsministre på Ramstein Air Base i Tyskland.
»Vi ønsker at se Rusland svækket i en sådan grad, at det ikke længere kan gøre de ting, som det har gjort ved at invadere Ukraine,« sagde Austin ved den lejlighed.
Hvad angår Kina, er det et uomgængeligt amerikansk ønske, at NATO markerer sig stærkere. USAs krav om, at de europæiske lande bidrager mere til eget forsvar, hænger ikke mindst sammen med, at man på lang sigt anser Kina for en større trussel end Rusland. USA retter allerede hovedparten, omkring 80 procent, af sine forsvarsinvesteringer mod Asien og Stillehavet. Formelt har NATO ingen militær rolle her. Men politisk vil man blive nødt til at forholde sig til det. Hvordan det skal ske, fik man en forsmag på i udtalelsen fra NATOs topmøde i Bruxelles sidste år.
»Kinas erklærede ambitioner og adfærd udgør systemiske udfordringer for den regelbaserede internationale orden og for områder, der er relevante for Alliancens sikkerhed. (...) Kina udvider hurtigt sit atomarsenal med flere sprænghoveder og et større antal sofistikerede affyringssystemer. (...) Det samarbejder også militært med Rusland, herunder gennem deltagelse i russiske øvelser i det euro-atlantiske område. Vi er fortsat bekymrede over Kinas mangel på gennemsigtighed og brug af desinformation. Vi opfordrer Kina til at opretholde sine internationale forpligtelser og til at handle ansvarligt i det internationale system i overensstemmelse med dets rolle som stormagt,« hed det blandt andet i udtalelsen.
Givet nye tider, også for det danske forhold til Kina.
