Siden statsminister Mette Frederiksen den 11. marts ved et historisk pressemøde lukkede store dele af Danmark ned, har corona-lovmøllen malet i rasende tempo. I alt syv nye love og ni ændringer af eksisterende love er det foreløbigt blevet til i coronakrisens navn. Det er blandt andet påbud om nødundervisning og regler om lønkompensation. Det er hidtil uset magt samlet hos én person: vidtgående bemyndigelser til med øjeblikkelig virkning at påbyde tvangsindlæggelser og udstede forsamlingsforbud. Og senest er det en markant skærpelse – op til firedobling – af strafferammerne for coronarelaterede forbrydelser.
Normalt skal der gå 30 dage, fra et lovforslag fremsættes, til det kan vedtages, for at sikre at loven ikke er båret af en pludselig oppisket stemning. Men de i alt 16 nye love og ændringslove er alle blevet hastebehandlet. Den første af to ændringer af epidemiloven blev endog foreslået og vedtaget på én og samme dag, uden at være sendt i høring.
Den ændrede retstilstand med suspenderede grundlæggende rettigheder accepteres i erkendelse af, at en ekstraordinær situation kalder på ekstraordinære løsninger. Men det er vidtrækkende tiltag, der under normale omstændigheder ville være uacceptable i en retsstat, og som retssikkerhedsgaranti er de fleste af lovene derfor vedtaget med en såkaldt solnedgangsklausul. Et ord, der indtil for få uger siden var ukendt for de fleste og satte tegnsprogstolkenes kreativitet på prøve.
Midlertidig eller ej?
En solnedgangsklausul indsættes for at begrænse en lovs levetid. Lovstopperen kommer i to former, hvoraf den ene indebærer en decideret udløbsdato. Ni af de 16 coronalove indeholder en sådan udløbsklausul og står til at blive ophævet enten den 1. januar eller 1. marts 2021.
Den anden model dikterer, at den ansvarlige minister senest en given dato skal »fremsætte forslag om revision af de ved loven affattede bestemmelser«. Denne formulering er at finde i to af coronalovene.
Ifølge Jørgen Grønnegård Christensen, professor emeritus i offentlig forvaltning, sender de to typer solnedgangsklausuler forskellige signaler.
»I modellen med en udløbsdato er der ikke nogen tvivl om budskabet. Lovprocessen skal starte forfra for at forlænge loven, og det sender et klart signal om, at foranstaltningen er midlertidig. Den anden model signalerer, at man egentlig først tager stilling til foranstaltningens midlertidige karakter på den fastsatte revisionsdato.«
Ifølge Grønnegård Christensen skal man dog ikke overbetone forskellen i praksis. Forskellen på de to former bliver ofte ved signalværdien:
»Ud fra et demokratisk og retsstatsligt synspunkt er begge typer solnedgangsklausuler værd at være opmærksom på. For i nogle tilfælde, hvor man har brugt tidsbegrænsede solnedgangsklausuler, er det knebet lidt med at respektere udløbsdatoen.«
Et eksempel på det er bestemmelsen mod utryghedsskabende tiggeri, der i 2017 blev indført i straffeloven. Loven, som ligesom coronalovene blev haste-behandlet, skærpede straffen for tiggeri betydeligt og afskaffede kravet om politiets forudgående advarsel som betingelse for straf. Loven er i øjeblikket, på foranledning af justitsminister Nick Hækkerup, under behandling for at blive forlænget på ubestemt tid, selvom den ifølge den indsatte udløbsklausul udløber den 1. juli 2020.
Jørn Vestergaard, professor i strafferet, fremhæver den første antiterrorpakke fra 2002 som et andet velkendt eksempel på en omfattende lov, der er blevet forlænget på trods af en solnedgangsklausul.
»Det var en meget omfattende pakke, som blandt andet angik straffeloven, retsplejeloven og loven om teleudbydere, og det hele blev indført i hastigt tempo. Man indskrev i loven, at regeringen skulle fremsætte forslag til revision, og lovpakken er jo bare gang på gang blevet videreført,« forklarer Jørn Vestergaard. »Solen går jo ikke kun ned én gang. Den står op igen, går ned for så atter at stå op igen. På samme måde kan love med solnedgangsklausuler forlænges i det uendelige.«
Ifølge Trine Baumbach, der også er professor i strafferet ved Københavns Universitet, rykker solnedgangsklausuler gradvist på principperne for, hvor omfattende lovgivning vi accepterer. Det er mere sandsynligt, at indgribende lovgivning bliver permanent, når det først har været vedtaget midlertidigt.
»Det, der vedtages som kriselovgivning, bliver lettere til hverdagslovgivning. Når man først går et skridt frem i en retning, træder man sjældent tilbage igen. Og ofte trækker det samtidig andre områder med mere eller mindre automatisk. Da politiet havde fået flere beføjelser i forbindelse med terrorlovgivningen, var man pludselig også villig til at give dem samme beføjelser inden for organiseret kriminalitet,« siger hun.
Ifølge professoren er tendensen som sådan ikke et problem – hvis bare grundlaget for loven er tænkt igennem.
»Men det hele er gået meget stærkt. Og spørgsmålet er: Vil man benytte tiden, når coronavirussen er inddæmmet, til at stoppe op og tænke? Eller vil man bare tonse videre? Det er det sidste, jeg frygter,« siger Baumbach.
Lovgivning med skyklapper
Den seneste særligt omfattende lovændring med en solnedgangsklausul er ændringen af straffeloven, der i torsdags blev vedtaget af et, i denne tid, sjældent uenigt folketing. Strafniveauet for omkring 50 forbrydelser, eksempelvis bedrageri og dokumentfalsk, kan nu fordobles, hvis den strafbare handling har sammenhæng med epidemien, og domstolene kan i visse tilfælde idømme en fire gange så hård straf, som samme forbrydelse ville have medført før krisen.
I bemærkningerne til lovforslaget gives flere eksempler på anvendelse af de skærpede straffe: En person, der for anden gang dømmes for at stjæle håndsprit fra et supermarked til en værdi af 200 kroner, ville under normale omstændigheder blive idømt en bøde på 500 kroner, men med lovforslaget forudsættes det, at der fremover som udgangspunkt skal udmåles en kortere men ubetinget fængselsstraf.
Strafudmåling er ikke en eksakt videnskab, men tager dog udgangspunkt i et proportionalitetsprincip, der skal sikre, at straffen står i forhold til den begåede forbrydelse. Et princip, Trine Baumbach frygter kan skride. For skærpelserne er fra et strafferetligt perspektiv udtryk for, at man »lovgiver med tunnelsyn«:
»Når man handler i panik, har man tendens til at fokusere snævert og glemme det brede samfundsperspektiv. Men en krise har mange andre negative kriminalitetsmæssige konsekvenser. Eksempelvis er vold i hjemmet en forbrydelse med enorme mørketal, som blot stiger i denne periode, hvor alle er tvunget til at være hjemme,« forklarer hun.
Med torsdagens straffelovsændring skal domstolene også ved lovovertrædelser, der ikke er oplistet i ændringsloven, betragte det som en skærpende omstændighed, at lovovertrædelsen har baggrund i epidemien.
Ifølge Jørn Vestergaard er denne anvisning og resten af den detaljerede ændringslov udtryk for en misforstået manglende tillid til, at domstolene selv kan vurdere strafværdigheden af coronarelaterede forbrydelser.
»Folketinget micromanager domstolene. Stramme instrukser om strafudmåling er en rigtig uhensigtsmæssig form for lovgivning og kan føre til urimelige resultater,« siger han og eksemplificerer: »Man så det med den første version af den såkaldte knivlov, der resulterede i, at en håndværker, der kørte rundt med et skarpt værktøj til brug i sit arbejde, kunne idømmes ubetinget fængsel. Stramme instrukser kan ramme helt skævt. Ansvaret for at fastsætte straffen bør derfor ligge hos domstolene – solnedgangsklausul eller ej.«
