Rigsfællesskabets glemte hjørne

At der skulle være et hjørne af Rigsfællesskabet, hvor det er nemmere at slippe igennem asylnåleøjet end i resten af Danmark, lyder utroligt. Sagen om Grønlands første flygtning viser imidlertid, at det er sandt.

Få tænker på verdens største ø som et sted, flygtninge af egen vilje tager til for at søge asyl og skabe sig et liv. Hvad skulle de der?

Ikke desto mindre var det i Grønland, Usman Abakelia søgte asyl i 2015, mens flygtningekrisen buldrede på sit højeste. Usman er et opdigtet navn, men redaktionen er bekendt med hans rigtige identitet.

Den politiske flygtning fra Østeuropa så de europæiske asylcentre blive fyldt til bristepunktet og besluttede sig for at sætte kursen mod det høje nord. Til en nær kontakt har han senere forklaret sit ikke ufornuftige rationale: »Det er bedre at være nummer et i køen end at være nummer en million og et.«

Hvad den 30-årige flygtning ikke vidste, var, at han over tre et halvt år skulle afsløre et hul i asyllovgivningen og blive en bonde i et magtpolitisk spil om juridisk fortolkning og kompetencefordeling mellem Danmark og Grønlands selvstyre.

På baggrund af Usmans sag har professor MSO og flygtningeretsekspert Thomas Gammeltoft-Hansen og to juridiske forskere fra Københavns Universitet, Sune Klinge og Therese Lind Benhardt, undersøgt flygtningerettigheder i Rigsfællesskabet i en artikel, der er udkommet i årets 2. udgave af Juristen. Sagen viser, at selvstyreordningen skaber problemer, når en udlænding søger asyl i Grønland.

Historien begynder i Nuuk, hvor Usman til Grønlands store overraskelse søger asyl. Han sendes hurtigt til Sandholmlejren, fordi asylbehandling hører under udlændingeområdet, som Grønland ikke har overtaget kompetencen for. Danmark har derfor ansvaret for tildeling af asyl i Grønland. Så langt, så godt.

Udlændingemyndighederne får sig dog lidt af et chok, fordi sagen godt nok skal behandles i Danmark, men efter grønlandske regler.

»Det betød, at Usman ventede i årevis på sin opholdstilladelse, fordi der ingen præcedens var. Alle havde set det som en rent teoretisk mulighed, at der kunne dukke en flygtning op i Grønland. Ingen vidste reelt, hvad man skulle stille op,« forklarer Gammeltoft-Hansen.

Danske ændringer på udlændingeområdet gælder ikke automatisk i Grønland, men skal sættes i kraft gennem et særligt retligt værktøj kaldet kongelig anordning. Den nuværende anordning er helt tilbage fra 2001. Det var kort før, Fogh-regeringen trådte til og gennemførte stramninger, som mange jurister mente var i strid med internationale konventioner.

De seneste 20 år er der herefter gennemført mere end 150 stramninger af dansk udlændingelov. Et eksempel er indførelsen af midlertidigt ophold med paradigmeskiftet i 2015.

Men på grund af den særlige anordningsmodel har den tilsvarende udlændingelov for Grønland ikke fulgt den danske. Det betyder, at Grønland på asylområdet i dag har en 20 år gammel og dermed væsentlig mere liberal udlændingelov end Danmark. Med andre ord: Det er lettere at få asyl i Grønland.

Det var altså forældet lovgivning, der afgjorde Usmans asylsag, og som stadig gælder i Grønland i dag. Det betyder ifølge Gammeltoft-Hansen længere opholdstilladelser og bedre mulighed for familiesammenføring. Ingen smykkelov eller krav om genoptagelse af asylsager, som vi i øjeblikket ser med syriske flygtninge. Grønland er fanget i, hvad han kalder en »udlændingeretlig tidskapsel«.

»Effekten af de mange danske stramninger har jo vist sig: Tilstrømningen er blevet mindre. At man så har glemt et hjørne af Rigsfællesskabet, er meget bemærkelsesværdigt. Det kan potentielt få væsentlige konsekvenser,« spår han.

Forskellen mellem danske og grønlandske regler udlignes ifølge Gammeltoft-Hansen dog af, at konventionerne gennem tiden har rykket sig. Man skal også vurdere de lempeligere regler i Grønland i forhold til et tilsvarende dårligere velfærdssystem med lavere ydelser og boligmangel.

»Men grundlæggende kan man forestille sig, at Grønland bliver mere attraktivt for en bestemt gruppe af asylansøgere: dem, der står til kun at få midlertidigt asyl i Danmark, og som samtidig har nogenlunde mulighed for at klare sig selv økonomisk,« siger han. »Det kan potentielt blive en joker for asyltilstrømningen, hvis flere ansøgere bliver opmærksomme på den her retlige forskel.«

Selvstyre eller pissemyre

Thomas Gammeltoft-Hansen blev først for alvor involveret i sagen om Grønlands første flygtning, da Udlændingestyrelsen havde tilkendt Usman asyl i Grønland. For efter det årelange regelkaos begyndte et udmattende tovtrækkeri om ansvaret for selve integrationen: Hvem skulle finansiere bolig, understøttelse, uddannelse?

Foruden Usman har kun to andre søgt asyl i Grønland, og eftersom de fik afslag, kom problemstillingen aldrig frem i lyset.

Danmark ville sende Usman til Grønland, men Grønland ville ikke tage imod ham. De var uenige om, hvorvidt selvstyret havde overtaget integrationsområdet. Fra Danmark lød det, at det var overtaget gennem arbejdsmarkeds-, social- og boligområdet, som Grønland overtog tilbage i 80erne.

»Holdningen var altså, at danske myndigheder skal beslutte, hvem der får asyl i Grønland, men at Grønland dernæst selv skal tilvejebringe vilkårene. Den konstruktion har jeg ikke set andre steder i verden,« siger Gammeltoft-Hansen.

Grønland stod fast på det modsatte: Selvstyret kunne ikke pålægge en kommune at tage imod Usman, fordi Grønland ikke havde en integrationslov – den lov, der giver asylanter ret til bolig og økonomisk hjælp. Kun Danmark kan vedtage en sådan lov, fordi Grønland ikke har hjemtaget udlændingeområdet. Altså havde Danmark værsgo at betale for Usmans ophold. I øvrigt fastholdt selvstyret, at Grønland ikke magtede opgaven: Et land kan ikke hjælpe folk udefra, så længe det selv har sociale problemer til op over ørerne.

Det er et grundlæggende princip, at man ikke kan tvangsudsende nogen, hvis der ikke er en myndighed i den anden ende til at tage imod. Usman havnede i den for flygtningeretten ulykkeligt kendte situation, beskrevet som refugees in orbit – flygtninge i kredsløb. Vi ser det, når bådflygtninge i ugevis ligger på havet mellem lande, der alle har låst døren indefra. Det paradoksale i Usmans tilfælde var, at striden foregik inden for en og samme stat.

Usman havde papir på sin ret til ophold i Grønland, men sad fast mellem to systemers modstridende lovfortolkning. Da der var gået et halvt år, fra han fik tilkendt asyl, insisterede han på at blive sat på et fly, bare for at der skete noget. Han blev modtaget af et system, der ikke anede, hvad det skulle stille op: Han fik to madkuponer og en henvisning til Kofoeds Skoles gratis måltider. Senere, da Grønland måtte erkende, at Danmark ikke rokkede sig, tog politiske kræfter over, og man fandt en kommunal stilling til ham med tilhørende embedsbolig.

En ad hoc-løsning, som Thomas Gammeltoft-Hansen kalder det. »Man skubbede simpelthen det principielle spørgsmål til hjørne og håbede bare, problemet aldrig ville opstå igen.«

På Usmans første arbejdsdag præsenterede chefen ham sådan: »Det her er Grønlands første flygtning. Forhåbentlig også den sidste.«

I dag er Usman velintegreret: Han betaler skat, taler dansk, har fået en grønlandsk kæreste og fisker og jager i sin fritid. Hvad der begyndte som en grønlandsk hovedpine, er endt i en succeshistorie.

»Men Usman var en ung, højtuddannet og arbejdsparat mand, lidt af en præmieflygtning. Hvad gør man, hvis der pludselig står en uuddannet familie med børn og psykiske lidelser? Grønland har med den eksisterende lovgivning næppe forudsætning for at varetage den situation,« siger Gammeltoft-Hansen.

»Så længe vi har det nuværende system – selvstyre, men ikke selvstændighed – vil der skabes juridiske brydninger, der helt oplagt kan ende i konflikt.«

Mellem to stole

Ifølge folketingsmedlem for Inuit Ataqatigiit Aaja Chemnitz sidder Grønland fast i lovgivning, der ikke passer til samfundet i dag.

»Grønland er nødt til at være et skridt foran den tid, der kommer. Men hvis jeg skal lave en konklusion efter seks år i Folketinget, må det være: Grønland venter på Danmark, og Danmark venter på Grønland. Med det delte ansvar risikerer vi som med Usman, at mennesker falder mellem to stole,« siger hun.

Årsagen til, at man ikke bare sådan lige opdaterer lovgivningen, er ikke svær at få øje på: Grønland har én jurist på udlændingeområdet. Desuden er det i praksis noget nær umuligt for Grønland at overtage et ressourcekrævende felt som udlændingeområdet, fordi der siden 2009 ikke længere følger en pose penge med fra den danske stat ved grønlandsk overtagelse af et kompetenceområde. Af samme årsag er det ikke sket siden 2010.

Efter ønske fra Aaja Chemnitz har Grønlandsudvalget 3. maj stillet to spørgsmål til udlændingeminister Mattias Tesfaye om muligheden for at vedtage en grønlandsk integrationslov og opdatere udlændingereglerne.

Tesfaye har i et svar oplyst, at ministeriet har været i dialog om integrationsområdet med det tidligere landsstyre og vil fortsætte drøftelserne med det nye ansvarlige landsstyremedlem.

Ministeren er også bekendt med problemstillingen om mere liberale udlændingeregler i Grønland.

»En opdatering af udlændingeloven for Grønland er imidlertid en større og kompliceret opgave, som kræver tid og ressourcer at gennemføre,« skriver ministeren. »Jeg kan derfor ikke sige noget nærmere om det tidsmæssige perspektiv for arbejdet, men jeg kan forsikre spørgeren om, at Naalakkersuisut vil blive inddraget i relevant omfang.«

Interessant bliver det, om en udlænding opdager asylhullet i Grønland og følger i hælene på Usman, inden de to parlamenter får fundet lappegrejet frem. Rigsfællesskabets glemte hjørne står fortsat åbent.