Under­vurderet supermagt

Vil coronakrisen styrke EU eller splitte det ad?

De seneste uger har flere europæiske statsledere og fremtrædende forskere sået tvivl om unionens fremtid.

I Spanien og Italien trygler regeringscheferne om økonomisk bistand, og Frankrigs præsident Macron advarer om, at det vil få alvorlige konsekvenser for samarbejdet, hvis rige medlemslande i nord ikke hjælper hårdt ramte stater i syd.

Midt i tumulten har den tyske forfatnings­domstol endda lagt en tikkende bombe under landets støtte til Den Europæiske Centralbanks altafgørende krisepolitik med en dom, som truer hele unionens juridiske fundament.

Dommedagsprofetierne er ikke nye for EU. Med eurokrisen i 2010, flygtningekrisen i 2015, Brexit-forhandlinger siden 2017 og den tiltagende trussel mod demokratiske normer fra Ungarn og Polen har det seneste årti været én lang overlevelseskamp for det europæiske projekt.

Sammenholdet synes slidt – men de gentagne fortællinger om en union på afgrundens rand er misvisende, fortæller Anu Bradford, professor ved Columbia University og forfatter til en ny bog om EU, der ifølge Foreign Affairs er »måske den vigtigste bog om Europas globale indflydelse i et årti«.

Tværtimod skygger kriserne for den helt ekstraordinære magt, som EU udøver på verdensplan, og ofte ender de med at udvide samarbejdet. Det samme kan meget vel ske efter denne krise, siger hun til Weekendavisen:

»Folk er faret vild i rækken af kriser. Hver eneste af dem er vigtig, men narrativet om et kriseramt EU er blevet så gennemtrængende, at det også skjuler de områder, hvor EU rent faktisk trives og virkelig er magtfuld på den globale scene.«

Anu Bradford er vokset op i Finland, men har stiftet familie i USA og er i dag professor ved ­Columbia University i New York, hvor hun leder skolens center for European Legal Studies. Hendes dobbelte tilknytningsforhold gør hende til lidt af en »verdensborger« med egne ord, »på samme tid insider og outsider«.

Det har givet hende et perspektiv på EUs globale magt, som vi har det med at overse i Europa, fremfører hun, da hun begynder at tale om sin nye bog The Brussels Effect – How the European Union Rules the World.

Ifølge Bradford er det EUs kontrol over det indre marked, der giver unionen en unik global magt, og som ruster den til kriser. Medlemslandene er uenige om mange ting, men de færreste udfordrer kernen i markedssamarbejdet, der har skabt rigdom og fred. Det vil alle gå langt for at bevare.

Samarbejdet gør EU til den vigtigste lovgiver i verden, fordi de globale markeder spreder vores værdier og standarder til resten af kloden gennem en dynamik, hun kalder »Bruxelleseffekten«.

»EU er magtfuld på en måde, vi ikke helt sætter pris på, men som er ekstremt indflydelsesrig«, siger hun.

Den usynlige hånd

I 2016 indførte EU verdens mest ambitiøse regulering af persondata med GDPR-politikken. Først protesterede de amerikanske techgiganter og advarede imod at kvæle innovation; i dag opfordrer de deres egen regering til at kopiere tiltaget, da de i forvejen følger reglerne for at få adgang til det europæiske marked.

Knap et årti tidligere, i 2007, lagde EU sit jerngreb om fremstillingen af kemikalier med den såkaldte REACH-lovgivning. Loven præger alt fra tøj og kosmetik til maling og plasticflasker, og den har fået globale selskaber til at ensrette deres sortiment ud fra Europas normer, fordi det ofte er billigere at fremstille ét produkt til hele verden.

»EU-love afgør i dag, hvordan tømmer bearbejdes i Indonesien, hvordan honning produceres i Brasilien, hvilke pesticider kakaobønder bruger i Cameroun, hvilket udstyr mejerier installerer i Kina ... og hvor meget privatliv internetbrugere har i Latinamerika,« skriver Bradford i sin nye bog.

Det er eksempler på den vidtfavnende magt, hun kalder Bruxelleseffekten: Når EU regulerer det indre marked, lovgiver den reelt langt ud over Europas grænser. Globale selskaber vil sælge til europæiske kunder, og da det ofte er for dyrt at designe forskellige produkter til hvert marked, efterlever de mange af EUs strenge krav i hele verden.

»Virksomheder foretrækker ens standarder, og de vil gerne handle globalt ud fra samme vilkår,« siger hun. »Derfor er det typisk de europæiske regler, der gælder i store dele af verden.«

Bradford mener, at vi undervurderer retten til at definere spillets regler, fordi vi fokuserer på klassiske magtformer som militær og geopolitik – men det er langt billigere og mere effektivt at påvirke verden gennem lovgivning, påpeger hun:

»Mange ser Europa som et stagneret kontinent, der tilhører fortiden. De glemmer, at EU i høj grad er med til at forme verden. Andre former for magt som militære indgreb, økonomiske sanktioner eller handelskrige er meget dyre og kan let undermineres af andre. Men med Bruxelleseffekten skal EU bare regulere det indre marked, og så spreder reglerne sig automatisk til resten af verden, fordi firmaerne har en interesse i at følge dem.«

Når globale firmaer indordner sig under Europas krav, begynder de som regel at lobbye over for regeringen i deres hjemland for at trække standarden op på deres niveau. Derved har EUs love også en afsmittende effekt på andre stater.

»GDPR er nu mere eller mindre den globale norm, som andre lande har optaget i egen lov,« siger Bradford. »Selv Kina importerer meget af EUs lovgivning, for eksempel inden for konkurrenceområdet og visse dele af miljøbeskyttelsen. I den forstand gælder EUs regler langt ud over Europas grænser.«

Resistent over for kriser

Samtidig sikrer det indre marked, at EU er utrolig resistent over for eksterne trusler, siger hun:

»De seneste kriser har vist, at EUs magt til at lovgive ikke svinder ind, når unionen er under pres. Det er en meget teknokratisk institution, og selvom de europæiske statsledere har travlt med at slukke brande, er der et utal af embedsansatte, hvis opgaver ikke forandrer sig. Lovgivningen kører sådan set bare videre.«

For hver krise næres fortællingen om et svækket EU, men ofte er udfaldet det modsatte: Konflikterne har en tendens til at udvide samarbejdet og give teknokraterne større magt.

Det var tilfældet efter eurokrisen i starten af sidste årti, der affødte tiltag som bankunionen og Den Europæiske Stabilitetsmekanisme. Det skete igen efter flygtningekrisen, da medlemsstaterne styrkede den fælles grænsekontrol i Frontex. Ifølge Bradford kan det meget vel gentage sig efter den nye coronavirus, som maner til tættere samarbejde mod pandemier og afslører svaghederne i det økonomiske sammenhold.

»Det er sådan, EU generelt har reageret på kriser: Oftest har de ført til ’mere Europa’ i kraft af nye fælles løsninger, der kompenserer for EUs manglende kompetencer. I flygtningekrisen kunne selv nordlige lande som Finland og Danmark se en fordel i at støtte den græske grænse, for med Schengen er det ikke bare et græsk problem, men et problem for hele Europa. Den samme logik gælder for en række af EUs udfordringer,« siger hun.

Hvad med Brexit? Storbritanniens udmeldelse er muligvis den største eksistentielle trussel mod EU i unionens levetid, og briternes afsked vil især svække den magt, som Bradford hylder. Det indre marked skrumper med godt 68 millioner indbyggere. Alligevel mener hun, at Brexit er en mildere trussel, end det ofte gøres til:

»Først og fremmest vil Bruxelleseffekten direkte underminere Brexit: Mere end nogen andre steder i verden vil de britiske firmaer internalisere EUs standarder og gøre dem gældende i Stor­britannien. Ideen om britisk suverænitet i den sammenhæng er en illusion,« siger hun og tilføjer, at Brexit også kan styrke EU ved at overlade magten til en »koalition af de villige«:

»Samtidig har briterne altid været den skeptiske stemme, der forsinkede regulering i EU. Nu, hvor den stemme er væk, vil vi sandsynligvis se en mindre tilbagetrukken tilgang til ny regulering med Tyskland og Frankrig i front.«

Interne konflikter

Brexit er blot et af flere eksempler på en forandret holdning til internationalt samarbejde siden 2016. Med valget af Donald Trump har også USA trukket sig tilbage ved at annullere globale aftaler, iværksætte handelskrige og sætte Verdenshandelsorganisationen WTO i dyb krise. En svækkelse af den globale orden kan vel ikke være gode nyheder for en union bygget på ideer om frihandel og samarbejde?

»Naturligvis afhænger Bruxelleseffekten af de globale markeder, og hvis USA eller coronavirussen sætter en stopper for globaliseringen, så vi bygger mure omkring vores økonomier og handler mindre sammen, vil det skade EU,« siger hun – men også her ser hun fordele for Europa:

»Omvendt betyder nedbruddet i det internationale samarbejde, at der bliver mere plads til EU. Når USA ikke er med til at sætte de globale standarder, vil Europas dominere. EU har ikke tænkt sig at holde op med at fremme sine mål, og de vil stadig blive globaliseret af multinationale selskaber. Uden at vide det bytter amerikanerne globalisering ud med en europæisering.«

Mere alvorlig er truslen fra de autokratiske strømninger i Ungarn og Polen.

I begge lande har statslederne over de seneste uger strammet grebet om magten i coronavirussens tegn: Ungarns Viktor Orbán regerer nu per dekret på ubestemt tid, og Polens regering nægtede længe at udskyde et valg, selvom landet reelt var i undtagelsestilstand. Ursula von der ­Leyen, EU-kommissionens præsident, har hidtil holdt sig fra at kritisere dem direkte, selvom de nyeste tiltag blot er to skridt mere i en lang række af bevægelser væk fra unionens grundværdier.

»De interne konflikter er helt klart en af de primære trusler mod EU og Bruxelleseffekten. Modstanden fra lande som Polen og Ungarn vil hindre den politiske beslutningsproces, hvis det betyder, at der er en række medlemslande, som stemmer imod alt, der kommer ud af Bruxelles,« siger hun.

Alligevel er hun heller ikke sikker på, at dét vil svække selve kernen af EUs magt til at lovgive det indre marked:

»Prøv at se på dagsordenen hos EU-modstanderne: De er ikke rigtig imod databeskyttelse eller en streng konkurrencelovgivning. De modsætter sig ikke fødevaresikkerhed eller regulering af kemikalier. Og de kæmper ikke imod at begrænse klimaforandringerne eller beskytte miljøet, bortset fra når det handler om lokale arbejdspladser. Det, de bekæmper, er migration, den frie presse og domstolene – og altså ikke det indre marked, der påvirker hverdagslivet for millioner af forbrugere og firmaer,« siger hun, før hun indskyder endnu et forbehold:

»I øvrigt kræver det typisk ikke enstemmigt flertal at regulere det indre marked, så EU-modstanderne kan næppe blokere de tiltag, der udgør grundlaget for Bruxelleseffekten.«

Det er i stedet summen af de mange trusler, der mest bekymrer Anu Bradford. Hvis medlemmerne af EU stod stærkt sammen, kunne unionen godt stå imod de eksterne trusler, siger hun:

»Men jeg tror, det er kombinationen af den stigende usikkerhed og det manglende sammenhold, som kan underminere EU. Det vil ikke ske fra den ene dag til den anden, men Europa kan meget vel miste indflydelse på bestemte områder og få sværere ved at løse udfordringerne i fremtiden.«

En ny virkelighed

Et par uger inden den nye coronavirus for alvor brød ud i Europa, fremlagde Margrethe Vestager kommissionens nye strategi for kunstig intelligens, et af nøglepunkterne for EUs digitale satsning. Siden er staterne faldet ned i en dyb økonomisk krise. Den kommer på det værst tænkelige tidspunkt for Vestagers projekt, der skal kompensere for Europas gabende mangel på toneangivende digitale selskaber. I dag er Bradford bekymret for, at Europa ikke gør nok for at melde sig ind i kampen:

»EU halter håbløst efter Kina og USA på det her område. De prøver at falde tilbage på det, de er gode til, nemlig at sætte spillereglerne og gå forrest med regulering. Det er vigtigt, men det er slet ikke nok til at hjælpe EU i kampen om kunstig intelligens. De bliver nødt til at sætte mange flere ressourcer af til at sørge for, at digitale vindere bliver grundlagt og vokser i Europa,« siger hun.

At Europa ikke har været i stand til at fostre techgiganter som USA og Kina, viser en svaghed ved Bruxelleseffekten: Den strikse lovgivning, der beskytter forbrugerne og giver EU global indflydelse, risikerer at hæmme innovationen i Europa og overlade kunderne til udenlandske virksomheder.

Særligt er dét en udbredt bekymring, når det drejer sig om reguleringen af data, der i disse dage skiller styreformer ad i kampen mod pandemien. Bradford spår, at krisen også kan påvirke EUs skattede beskyttelse af privatlivet:

»Der er pludselig en ny erkendelse af, hvor afgørende data er for at bekæmpe pandemier som den, vi står i nu. Det kan betyde, at EU tvinges til at gentænke nogle af de regler, der beskytter privatlivet,« siger hun.

På det økonomiske samarbejde skubber Europas statsledere fortsat byrden foran sig. De kommende måneder vil afgøre unionens fremtid ved at vise, hvor villige landene er til at gå på kompromis:

»Indtil nu har krisehåndteringen været utilstrækkelig på EU-niveau: Grænser er blevet draget, eksport er blevet begrænset, og solidariske handlinger har været for få. Hvis medlemslande som Italien føler, at de er ladt i stikken, vil det avle modstand mod nye ambitiøse initiativer i EU. Gennem historien har de mange kriser ført til mere EU, men den her krise er en seriøs test for unionen.«

Anu Bradford

f. 1975, finsk professor ved Columbia University og leder af universitetets European Legal Studies Center. Forfatter til The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, udgivet i februar hos Oxford University Press.