KRONIK. Hvorfor er det så svært at lave politiske reformer i Danmark? Nyere forskning kan forklare, hvorfor politikerne holder igen.

Junckers dilemma

Junckers dilemma

Christian Bjørnskov, professor i økonomi ved Aarhus Universitet og IFN, Stockholm. Otto Brøns-Petersen, analysechef i Cepos.

 

Et særligt forhold kendetegnede dette års lange valgkamp: fraværet af seriøs diskussion af politiske reformer. Valgkampen drejede sig i høj grad om løfter om offentlige udgifter, som mange politikere mente, landet havde råd til. På trods af en lav arbejdsløshed og overskud på statens budget, har dansk økonomi det dog langtfra godt. Problemet har været kendt i en årrække og var blandt andet centralt for Produktivitetskommissionens arbejde, som efterfølgende i høj grad blev politisk ignoreret. Spørgsmålet er derfor, hvorfor tempoet og omfanget af reformer i Danmark i så høj grad er gået i stå i forhold til andre lande? Ny svensk forskning peger på et svar.

Danske politikere bryster sig af de seneste års mange reformer. Men reformer er blevet næsten synonyme med justeringer i arbejdsmarkedspolitikken, der påvirker arbejdsudbuddet og hæver statens skatteprovenu. Andre reformer er enten udskudt eller diskuteres slet ikke. Lars Løkke Rasmussen blev således den første statsminister siden Anker Jørgensen, som ikke har sænket selskabsskattesatsen. Et stort spørgsmål i samfundsforskning er derfor, hvorfor det er så svært at lave reformer i Danmark ud over de sidste 20 års begrænsede justeringer?

Når man forsøger at svare på dette spørgsmål og måden, dansk politik har ændret sig på de sidste 20 år, er det oplagt at tage udgangspunkt i de sidste års forskning. Den forsøger at svare på, hvorfor nogle lande har reformeret deres økonomi og offentlige sektor, mens reformer strander eller stoppes i andre lande.

Som Wayne Leighton og Edward Lopéz understreger i deres prisbelønnede Madmen, Intellectuals & Academic Scribblers, har public choice-teori siden 1960erne bidraget til en forståelse af, hvorfor reformer er så svære at gennemføre. Organiserede særinteresser har ofte langt mere indflydelse end vælgere og kan således blokere reformer og forhindre, at de overhovedet diskuteres. I Danmark gælder det dele af fagbevægelsen, men også dele af erhvervslivet.

Et andet problem, der kan forhindre selv reformer, hvor de fleste er enige om deres gavn på langt sigt, kendes som Tullocks »transitionsfælde«: Selvom alle får gavn af reformer på langt sigt, er visse virksomheder og lønmodtagergrupper modstandere, fordi de har omkostninger på kort sigt. Paradokset er således, at klassisk public choice-teori giver en klar forståelse af, hvorfor der ikke indføres reformer, men ikke hvorfor og hvornår det alligevel sker.

Leighton og Lopéz viser her værdien af, at der er anderledes idéer i den offentlige debat, når der en dag danner sig politisk konsensus om, at man må gøre noget andet. Selvom forskere, tænketanke og ekspertkommissioner ofte ignoreres af politikere, kan de dermed vise sig at være effektive den dag, problemerne ikke længere kan ignoreres, og der åbenlyst er brug for anderledes idéer.

Et nyere bidrag er Nils Karlsons fine Statecraft and Liberal Reform in Advanced Democracies, der udkom i efteråret 2017. Bogens kerne er et studie af australske og svenske reformer, og den er dermed særligt relevant for den danske diskussion.

Karlson viser, hvordan et samspil mellem flere faktorer var afgørende for reformprocessen i de to lande. For det første skal der være en anledning til reformer, som ofte er en krise, der ikke kan håndteres med de hidtil anvendte redskaber. For det andet er det eksistensen af viden og ideer, som både kan fungere som diagnoseredskab og anvise troværdige reformer. Det kræver dog, at nogen på forhånd har skabt og udbredt denne ballast. Karlson understreger, hvordan centrale dele af embedsværket i begge lande fulgte fagligt med og deltog i seminarer og diskussioner med forskere, tænketanke og lignende.

Særligt i Australien var dele af fagbevægelsen med i den koalition af interesser, der fra begyndelsen af 1980erne støttede en liberalisering og specielt et opgør med den daværende protektionistiske politik. Da australske politikere indså, at man måtte gøre noget, var der således støtte fra begge sider af det traditionelle skel mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, og de liberaliserende reformer blev forbløffende ukontroversielle.

Begge studier noterer således, at det er politikernes opfattelse af et fænomen, der bestemmer den førte politik, og at denne opfattelse kan være forkert i forbløffende lang tid. Ledende politikere synes sjældent at lære noget, medmindre omstændighederne tvinger dem.

Danskere holder af at sammenligne sig med Sverige, men både den politiske og økonomiske udvikling og de efterfølgende reformer var præget af større ekstremer dér end herhjemme. Sverige var markant mindre markedsøkonomisk end Danmark i 1970erne, hvilket endte i et voldsomt opgør om selve ejendomsretten til erhvervslivet. Svensk LO krævede således lovgivning, hvor selskaberne skulle aflevere 20 procent af årets overskud i form af aktier til fonde kontrolleret af fagbevægelsen. Det ville i sidste ende have ændret Sverige fra et privatkapitalistisk til et fondssocialistisk samfund.

Begrundelsen for forslaget gik eksplicit på, at de mest succesfulde virksomheder pressede de mindre succesfulde, så de havde svært ved at betale overenskomstmæssige lønninger og bevare beskæftigelsen. Men med de succesfuldes større bidrag til de centrale fonde kunne man udligne mellem virksomheder med »over-overskud« til dem med »under-overskud«! LO fik det magtfulde svenske Socialdemokrati med på forslaget, og mens en del klassiske socialdemokrater var imod, var blandt andre Olof Palme opsat på at udnytte tidens antikapitalistiske stemning.

Som modtræk besluttede en kreds af svenske erhvervsfolk sig allerede fra slutningen af 1960erne for at tage et principielt og intellektuelt baseret opgør med denne udvikling. Karlsson viser, hvordan man satsede betydelige ressourcer på at opbygge tænketanke og forskningsinstitutioner med et langt bredere sigte end snævre erhvervsinteresser. Opgøret kulminerede i kampen om fondssocialisme, men denne intellektuelle infrastruktur var også vigtig for at have et vidensgrundlag på plads, da Sverige blev ramt af flere alvorlige økonomiske kriser i løbet af 1980erne og 1990erne. Helt frem til i dag er Sverige et godt eksempel på, hvad en principfast og fremsynet indsats kan udrette på det lange sigt.

Juncker sagde: »Vi ved alle, hvad vi bør gøre – vi ved bare ikke, hvordan vi bliver genvalgt, når vi har gjort det.«

Også i Danmark var fondssocialisme på dagsordenen i form af forslag om ØD (økonomisk demokrati), men planerne kom aldrig lige så langt som i Sverige. I Danmark førte den økonomiske krise også til reformer i løbet af 1980erne – en politik, som alle regeringer frem til i dag har bidraget til – men uden samme intellektuelle infrastruktur som i Sverige. Man improviserede sig mere frem, og de danske reformer havde i højere grad sigte mod at beskytte de offentlige finanser end at skabe egentlig udvikling. Set i forhold til udgangspunktet har reformerne i Danmark været mindre omfattende end i Sverige, som i 1960erne og 1970erne havde bevæget sig længere i ikke-markedsøkonomisk retning. I dag har de to lande nogenlunde ens status på institutionelle mål som for eksempel Fraser Instituttets såkaldte Economic Freedom Index.

Den nyeste reformlitteratur peger derfor i retning af, at gode vækstbetingelser for reformer består i en infrastruktur af viden og ideer, i en anledning til at ændre retning (for eksempel en alvorlig krise) og i politikernes forståelse af behovet. Når først reformprocessen er gået i gang, kan den som i Sverige og Danmark komme til at strække sig over en lang periode.

En sidste tilsyneladende hurdle består dog i det såkaldte »Junckers dilemma«, opkaldt efter den daværende luxembourgske statsminister og nuværende EU-kommissions­formand. Juncker sagde: »Vi ved alle, hvad vi bør gøre – vi ved bare ikke, hvordan vi bliver genvalgt, når vi har gjort det.«

Junckers pointe, at reformer ikke er populær politik, er en almindelig forestilling blandt mange politikere, men forskningen finder faktisk ikke, at der ubetinget findes et dilemma. Berggren og Bjørnskovs nye forskning peger på, at markedsrettede reformer som for eksempel deregulering oftest – og ganske modsat hvad de fleste politikere synes at tro – er populære i den brede befolkning.

Måske er udsigterne for fortsatte reformer slet ikke så dystre, som årets valgkamp kan efterlade indtryk af? Det synes i hvert fald afgørende, at nye og anderledes idéer er på plads, når politikerne igen opdager et reformbehov. Man kan håbe på, at denne opvågning ikke kræver så alvorlige kriser, som det tidligere har været tilfældet – blandt andet i Sverige, Australien og Danmark.

 

Dette er en kronik og udtrykker derfor alene skribentens holdning. Du kan indsende forslag til en kronik på opinion@weekendavisen.dk.

Side 13