Embedshorder. Centraladministrationen er i vækst. Det er en udvikling uden ende. Det handler om kontrol af alt og alle.

Kontrolstaten

Kontrolstaten

Her og nu arbejder godt og vel 4.500 helårsbeskæftigede (årsværk) i ministeriernes departementer. Næste år er tallet syv procent højere eller knap 5.000. Det er mange og en del flere end for 10 og 20 år siden. I 2011 var tallet 3.500 og i 2001 en kende lavere – 3.300 årsværk.

Tallene er behæftet med et vist forbehold. For nogle af ministerierne har været eller er organiseret på en måde, hvor man ikke kan skelne mellem ministeriets departement og den underliggende organisation. Det gjaldt i 2001 Undervisningsministeriet og i 2011 Skatteministeriet. Det gælder i hele perioden også Udenrigsministeriet. Her er antagelsen, at hjemmetjenesten, altså kontorerne i København, svarer til andre ministeriers departementer.

Om 4.500 årsværk er mange eller få, er svært at afgøre. Det er også svært at afgøre, om en vækst på 1.000 årsværk hen over det seneste tiår er for meget eller for lidt. Der er dem, der givet mener det sidste. Det gælder DJØF, embedsfolkenes fagforening. Den offentliggjorde i sommer en undersøgelse, der viste, at en stor del af medlemmerne og i hvert fald dem, der havde besvaret forbundets spørgeskema, følte sig overbelastede. Det lå også i kortene, at det var politikernes skyld.

Alt for ministeren

Det sidste gør det naturligt at starte med departementerne. De er sat i verden for ministrene og regeringen. Eller sagt på slotsholmsdansk er de sekretariater for ministrene. De bistår dem med råd og dåd, når det gælder udarbejdelsen af lovforslag, når de tusindvis af spørgsmål, som Folketingets medlemmer og Folketingets udvalg stiller, skal have svar, og når ministrene bliver kaldt i samråd, hvad der sker hyppigere og hyppigere.

Det er også dem, som er penneførere og klogeåger, når en regering og dens enkelte ministre lancerer store udspil til reformer a la dem i denne uge, og når der går ged i den i form af sager og skandaler, som truer ministerens gode navn, rygte og forbliven på posten. Undervurder i den sammenhæng ikke, at nutidens ministre stiller andre, større og bredere krav til deres departementale tjenestefolk, end tilfældet var i Anker Jørgensens og Poul Schlüters tid.

Der er altså ingen tvivl om, at det er arbejde, som kræver sin mand og sin kvinde. Ikke desto mindre var forestillingen, som går årtier tilbage, at departementerne for at være effektive støtter for ministeren og lige så effektive spydspidser og idémagere for ministeriernes udførende forvaltning skulle være beskedne af størrelse. Lige efter årtusindskiftet var det endog i progressive kredse god latin at tale om smalle, altså små, departementer, hvis opgave det var at holde ministeren munter og foretage en politisk kvalitetssikring af de oplæg til politik, som kom fra ministeriernes store og fagkyndige styrelser.

Det er ikke længere den latin, man taler på Slotsholmen. Departementerne har over en kam taget på i bredden og toppen, og en bemanding på et sted mellem 200 og 300 årsværk er hyppig. En af ekspansionens kilder er, at dagens departementer ikke bare er orienteret mod ministerens politiske ve og vel, men også er blevet til kontrolorganisationer. Det indgår i deres opgaveportefølje, ja, er blevet en del af deres mission at overvåge og kontrollere, at alt går ret for sig i den underliggende organisation med alt, hvad dertil hører.

Et illustrativt eksempel er Forsvarsministeriet. I 2001 havde dets departement 168 årsværk, i 2011 var det blevet smalt med en bemanding på 126 årsværk. Men i ministeriet var der en historisk kløft mellem forsvarsministeren og Forsvarsministeriets overvejende civile departement og så Forsvarskommandoen og den underliggende militære organisation. Nick Hækkerup, der havde en kortvarig tjans som forsvarsminister under Helle Thorning-Schmidt, satte ord på det ved at omtale de militære chefer som »oberst Hackel-typer« og lagde op til en reorganisering, som trak flere opgaver og mere kontrol af den militære organisation ind i Forsvarsministeriets departement.

Den tanke er i dag realiseret. Og Forsvarsministeriets departement er bemandet med knap 500, næste år lidt flere. Så hvor ekstremt det end er, er udviklingen en del af en almindelig trend. Men netop Forsvarsministeriets eksempel viser også, at man ikke uden videre skal indsnævre synsfeltet til departementerne. For noget af væksten kan jo være resultatet af en overførsel af mandskab fra de styrelser og myndigheder, som ligger under departementerne.

Forvalterne

Hvad det helt præcist indebærer i Forsvarsministeriets tilfælde, lader sig ikke afgøre ud fra finanslovens tal. Derimod afslører de, at landets militære forsvar er underlagt en mandstærk forvaltning. For den eksisterende organisation har skabt nyttig gennemsigtighed i forholdet mellem de militære styrker og det bureaukrati, der omslutter dem. I 2021 beskæftiger de civile styrelser 3.356 årsværk, hvortil kommer godt 1.700 i Forsvarsstaben, som, uanset hvad officererne måtte mene om betegnelsen, også er forvaltningsenhed.

Det er svært at tegne et præcist og generelt billede af udviklingen i styrelsernes bemanding. Det hænger sammen med en ekstrem omskiftelighed på feltet. Noget af det er ren mode. Førhen, altså i slutningen af sidste århundrede, var der omkring 80 af disse forvaltningsmyndigheder, der administrerer eller fører tilsyn med et bestemt politikområde under opsyn af hver deres departementer. Så vandt en filosofi frem om, at større er mere effektivt, og mange mindre styrelser blev fusioneret til omkring det halve antal. Det holdt bare ikke. Moden skiftede på ny, og sag på sag skabte en modreaktion, hvor man igen splittede de store styrelser op i flere mindre.

På den måde blev SKAT, storstyrelsen i det fejlslagne skatteministerium, til syv nye styrelser, og den samlede bemanding er siden 2011 steget fra 7.662 i det såkaldte koncerncenter til 10.041 med den tilføjelse, at det næste år vil være flere. Den udvikling er som bekendt en del af en fæl historie om, hvordan fortidens fejl hjemsøger både nutid og fremtid, så lad den ligge.

Der er imidlertid andre nok så stabile og også veldrevne ministerier, og billedet, der tegner sig, er vækstens. Tag som eksempel Erhvervsministeriet, der havde og har syv styrelser. De beskæftiger nu godt 2.000 årsværk, hvor det ti år før var 1.600, og forklaringen er ikke bare, at Erhvervsstyrelsen var spændt hårdt for i administrationen af covid-19-pakkerne.

For Erhvervsministeriets styrelser er opgaven administration af erhvervsregulering og erhvervsstøtte. Mønstret er det samme, når det handler om velfærdsservice, som ellers er en kommunal og regional opgave. Det er imidlertid svært at se på udviklingen inden for Sundhedsministeriets område. I 2011 havde styrelserne knap 1.000 årsværk, i dag er det omkring 2.150, hvortil kommer et departement med 232, næste år 248 årsværk. I 2011 rådede Indenrigs- og Sundhedsministeriets departement til sammenligning over 236 årsværk.

Det går altså derudad. Det gør det også på udlændingeområdet. Der har som bekendt været en årrække uden de store flygtningestrømme, og det er ikke sikkert, at det bliver ved. Samtidig er det et område, som også politisk og administrativt har fristet en omtumlet tilværelse. Derfor er der ingen mening i at sammenligne langt tilbage i tid. Det er nok at fastslå, at ministeriets styrelser fra 2016 til i dag er udvidet fra 750 til 1.100 årsværk, hvis opgave det er administrere et talmæssigt stagnerende felt, som er reguleret ved en stedse mere kompliceret og politisk betændt lovgivning.

Kontrolregimets dynamik

Det sidste rejser spørgsmålet om, hvor denne tilsyneladende ustoppelige vækst i det ministerielle bureaukrati har sine rødder. Er det embedsstanden, som med sjælden effektivitet meler egen kage? Det kan man påstå, men det forbliver i så fald en trossag. Sagen er snarere, at man ikke skal søge en enkelt forklaring, men snarere et årsagskompleks.

En forklaring er allerede anslået, og den går især på departementerne. Nutidens ministre er mere krævende end fortidens. Måske er det en ny politikertype, der når så langt i karrieren, at de indtager ministerkontorerne. Sikkert er det, at de arbejder under vilkår, som tvinger til at stille større krav. Medierne og Folketinget presser dem stærkere end i 2001 og såmænd også i 2011. Samtidig møder de et krav om kontrol, som forplanter sig ned igennem organisationen. Det sker i form af regeringens og ministerens krav om kontrol, som kan holde dem fri for ansvar. Om departementets krav om kontrol med styrelserne og styrelsernes pålagte kontrol af virksomheder, kommuner og regioner. Det viser sig også i en kraftig vækst i antallet af kontrolorganer, som vogter over, at alt nu går rigtigt for sig. Det kræver mandskab, og derfor ser man også en vækst i normeringerne til bureaukratiets bureaukratiske kontrollanter.

Den stopper ikke der. For en af kilderne til vækst i den ministerielle forvaltning er også den måde, man politisk træffer beslutninger på. Det ser den, der orker at granske de utallige aftaler og forlig, som er blevet til grundstene i dansk politik. De er såmænd beviset på, at vores parlamentariske system fungerer og både kan træffe beslutninger og måske også løse problemer. Medaljen har bare en bagside. Hver en aftale, så lille den end måtte være, lægger nye opgaver oven i de eksisterende, og den ledsager dem med krav om tilpasning af de administrative systemer og i høj grad også med krav om, at der også skal være en effektiv kontrol med de berørte, hvad enten de er landmænd, banker eller skoler, sociale foranstaltninger eller sygehuse.

Lad derfor den anbefaling til dem, der vil vide mere, være, at de kaster sig over anmærkningerne til finanslovsforslaget og her kaster et blik på de vilkår, hvorunder for eksempel Erhvervsstyrelsen eller Socialministeriet arbejder. Og hvem siger på den baggrund tillid, således som nogle gjorde det i 2011?

Side 5



        



Skribenternes avis

Anna Raaby Ravn

Christian Bennike

Leny Malacinski

Christoffer Zieler