Ordet paradigmeskifte går igen i udlændingedebatten i disse år. Det blev brugt af statsministeren, da han lancerede det nuværende regeringsgrundlag i januar 2016, og i forbindelse med Socialdemokratiets stort anlagte udlændingeudspil fra februar i år. FNs generalsekretær, António Guterres, talte tilsvarende om behovet for et paradigmeskifte, da flygtningekrisen stod på sit højeste i 2015; det samme har flere eksperter gjort, inklusive undertegnede.
Det politiske ønske om et paradigmeskifte på udlændingeområdet er desto mere interessant, fordi de nuværende asyltal i både Danmark og samlet for EU nu igen er rekordlave. Fra EUs side har man gjort alt, hvad man kunne, for at erklære flygtningekrisen slut og færdig og pege på de nye og stærkt omdiskuterede kontrolaftaler med bl.a. Libyen og Tyrkiet som et effektivt værn mod, at de høje asyltal fra 2015 og 2016 vil gentage sig. Men meget tyder på, at EU taler for døve øren. Hverken Danmark eller andre EU-lande virker indstillet på at opgive den interne grænsekontrol eller de forskellige nationale stramninger, der er blevet gennemført siden 2015.
Hvad ligger der egentlig i et sådant paradigmeskifte? Når forskellige partiledere synes at have taget dette ord til sig, er det næppe det samme, de taler om. Ser man isoleret på det seneste politiske udspil i forbindelse med finanslovsforhandlingerne, kan man dårligt heller tale om et markant nybrud. For tiltagene ligger langt hen ad vejen i forlængelse af tidligere stramninger og minder om tilsvarende regler i andre EU-lande. Men måske kan man alligevel godt tale om en slags paradigmeskifte, for der er sket markante forandringer i udlændingepolitikken. De seneste forslag – et administrativt loft over behandling af familiesammenføringssager og et udrejsecenter på øen Lindholm – er næppe helt tilfældigt valgt og viser med al tydelighed, hvor meget det politiske mulighedsrum har flyttet sig siden 1980erne og 1990erne.
Skal man tegne grundridset af et paradigmeskifte i dansk udlændingepolitik, er der særligt tre tendenser, der gennemsyrer de forskellige tiltag.
Den første handler om midlertidighed. Tidligere kunne flygtninge generelt regne med at blive i Danmark, når de først havde fået asyl. Men siden flygtningestrømmene fra Balkan har man eksperimenteret med forskellige former for midlertidigt asyl og generelt forkortet opholdstilladelserne for forskellige grupper af flygtninge. Siden 2014 er man desuden aktivt begyndt at inddrage opholdstilladelserne for dem, der havde fået asyl på grund af generel vold og konflikt, så snart man vurderer, at forholdene i hjemlandet har ændret sig. At dette ikke altid har været tilfældet, skyldes nok mere historiske end retlige årsager. Under Den Kolde Krig, hvor det nuværende asylsystem blev opbygget, var det for de fleste svært at forestille sig, at den politiske situation nogensinde ville ændre sig. Men hverken FNs Flygtningekonvention fra 1951 eller nogen efterfølgende konvention giver ret til andet end midlertidig beskyttelse.
Tæt knyttet til spørgsmålet om midlertidighed er der i dag langt større fokus på at holde uønskede udlændinge adskilt fra det omkringliggende samfund. Det gælder asylansøgere og deres mulighed for at bo uden for centrene, deres adgang til arbejde og uddannelse, og nu også dem på tålt ophold, der bliver henvist til en ø i Stege bugt. Tendensen er den samme i andre lande, hvor man systematisk placerer asylcentre væk fra de store byer og ofte så isoleret som muligt. Begrundelsen er dels at undgå uønsket kontakt med eksempelvis frivilligorganisationer, dels at øget isolation og færre sociale rettigheder vil motivere færre til at komme og flere til at tage hjem igen.
Sidst, men ikke mindst, ser vi i disse år en tilbagevenden til en mere nationalpolitisk ramme. De sidste 20 år har internationale aftaler og såkaldt eksternalisering ellers været den foretrukne måde at sikre både indvandringskontrol og tilbagesendelse af afviste asylansøgere. Men som de seneste ugers debat om den nye migrationspagt viser, er tiltroen til fælles løsninger i f.eks. FN- eller EU-regi i dag langt mere begrænset. I den seneste udenrigspolitiske strategi lægges der således – lidt overraskende strategiens emneområde taget i betragtning – særlig vægt på de nationale tiltag til at begrænse tilstrømningen af asylansøgere og irregulære migranter.
Regeringen er helt åben omkring, at man med en række af de seneste forslag løber en »procesrisiko«; altså risikerer, at enten danske domstole eller Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol sidenhen underkender de politiske tiltag. Det skal for eksempel vurderes, om det foreslåede udrejsecenter på Lindholm i praksis udgør frihedsberøvelse og lever op til betingelserne for begrænsning i bevægelsesfriheden. Menneskerettighedsdomstolen har dog de senere år vist sig lidt mere tilbageholdende, når det handler om udlændingesager. En eventuel dom vil desuden være flere år ude i fremtiden. Skulle en dom endelig gå imod den førte politik, kan man overveje andre måder at stramme på, som det eksempelvis skete forrige år, da Menneskerettighedsdomstolen underkendte den såkaldte 28-årsregel.
Det nye udlændingepolitiske paradigme står dog også over for en række mere praktiske udfordringer, som det kræver mere end dygtige embedsjurister at finde svar på.
Midlertidigt asyl er for det første nemmere sagt end gjort. Flygtningeproducerende konflikter er ofte langstrakte. FN vurderer, at det i gennemsnit tager over ti år, før en flygtning kan vende hjem. Mange af de flygtninge, der kommer til Danmark, har allerede brugt flere år i de såkaldte nærområdelande. Det at de vælger at risikere livet og betale menneskesmuglere for at flygte videre, hænger ofte direkte sammen med, at de efter nogle år ikke længere tror på, at det er muligt at vende tilbage til hjemlandet. En realistisk politik må forholde sig til, at i hvert fald nogle flygtninge aldrig vil kunne vende hjem igen.
Sammenligner man de danske asyltal med vores naboers, kan man ikke benægte, at de mange danske stramninger (og den effektive branding heraf i internationale medier) har haft betydning for, hvor mange asylansøgere der vælger Danmark. Det er til gengæld mere usikkert, om motivationsfremmende foranstaltninger og forskellige stramninger medvirker til at få flygtninge og afviste asylansøgere til at forlade Danmark igen. De få internationale studier, der findes på området, peger blandt andet på, at muligheden for at holde sig i gang (for eksempel gennem arbejde eller uddannelse) er en væsentlig faktor, når det kommer til at træffe beslutning om at vende frivilligt tilbage. Modsat den gængse logik er integration i Danmark altså ikke nødvendigvis en hæmsko for midlertidighed, måske endda tværtimod. For dem på tålt ophold gælder det, at der ikke bare er juridiske, men i mange tilfælde også praktiske hindringer for udsendelse.
Hvad der derimod ikke er ret meget tvivl om, er, om ønsket om midlertidighed og stramninger, der skal gøre Danmark mindre attraktivt som asylland, koster i forhold til at integrere flygtninge, mens de er her. Kortere opholdstilladelser, nægtelse af familiesammenføring og nægtelse af ret til at arbejde i asylfasen påvirker alle nyankomne flygtninges integrationsmuligheder negativt. Et paradigme, der bygger på, at flygtninge slet ikke skal integreres, da de alligevel skal hjem igen, bryder grundlæggende med det eksisterende mantra om, at flygtninge i højere grad skal kunne klare sig selv økonomisk og ikke ligge samfundet til last. Dette på et tidspunkt, hvor de seneste års tiltag for at få flere flygtninge i arbejde endelig giver pote.
Endelig er det på et område som migration begrænset, hvor langt man kan nå ad en rent indenrigspolitisk vej. Så længe transit- og oprindelseslandene hævder den samme suverænitet som os selv, er internationale aftaler i en eller anden form ganske enkelt nødvendige for at kunne gennemføre udsendelser af afviste asylansøgere, indvandringskontrol og bedre flygtningebeskyttelse i nærområderne. Har man ikke tiltro til brede aftaler gennem EU eller FN, er alternativet et kludetæppe af mere bilaterale og minilaterale overenskomster. Sådanne aftaler er typisk baseret på en mere realpolitisk noget-for-noget-logik. Det kræver, at Danmark og andre europæiske lande er villige til at give landene længere sydpå noget igen, for eksempel i form af adgang for arbejdsmigranter eller kvoteflygtninge. Ting, det har vist sig mere end almindeligt svært at skabe indenrigspolitisk opbakning til, selv i forbindelse med ikkebindende erklæringer som FNs Migrations- og Flygtningepagt.
Samlet set er det altså langtfra sikkert, at »det nye paradigme« vil formå at opnå de ønskede politiske resultater. I det hele taget virker det, som om man er mere optaget af at komme væk fra det eksisterende paradigme end at forholde sig til, om de forskellige nye tiltag så også er effektive og sammenhængende. Indtil man har fundet svar på disse udfordringer, risikerer det såkaldte paradigmeskifte i udlændingepolitikken at begå de samme fejl, som man – rigtigt eller forkert – beskylder det gamle paradigme for at have medført.
Thomas Gammeltoft-Hansen er professor i retsvidenskab med særlige opgaver inden for migration og flygtningeret, Københavns Universitet.
Læs også artiklen af Arne Hardis om Lindholm som udrejsecenter for udlændinge på tålt ophold, udviste kriminelle, fremmedkrigere og afviste asylsøgere, der dømmes for forskellige lovovertrædelser: »Danmark er ikke en ø«
