Ideer uge 37 | 2014

Udenrigspolitik. I virkeligheden er det 100 år siden, at Danmark trådte ud af skyggen af 1864. En ny analyse gør op med den herskende beskrivelse af dansk udenrigspolitik.

Af Regner Hansen

Pragmatisk aktivisme

Danmarks nederlag i krigen i 1864 har været bestemmende for dansk udenrigspolitik næsten lige siden, hvis man holder sig til den konventionelle historieskrivning. I den gængse version hedder det, at Danmark blev forvandlet til en småstat og førte en pragmatisk udenrigspolitik. Vi lagde os i læ af relevante stormagter – i de første mange årtier Tyskland – og tilpassede os deres linje.

Sådan var det frem til ophøret af Den Kolde Krig omkring 1990, hvor vi skiftede til en aktivistisk udenrigspolitik på grund af de nye muligheder, der åbnede sig i en verden med én supermagt, som tilmed var Danmarks allierede. Danmark var tidligt ude med at anerkende de baltiske lande som selvstændige, og først og fremmest deltog danske soldater i kamphandlinger på fremmed territorium, hvilket første gang viste sig i det tidligere Jugoslavien og siden globalt i Afghanistan og Irak.

»Men at sætte pragmatisme op mod aktivisme er en falsk modstilling,« fastslår Anders Wivel, lektor på Københavns Universitet med international politik og international sikkerhed som forskningsspeciale. Han præsenterer sin analyse i Danish Foreign Policy Yearbook 2014, som for nylig blev udgivet af Dansk Institut for Internationale Studier.

»Der er snarere tale om en meget høj grad af kontinuitet og en løbende udvikling af dansk udenrigspolitik. I virkeligheden kan man fra begyndelsen af 1900-tallet – det vil sige fra afslutningen af Første Verdenskrig, som forandrede verden – forstå udenrigspolitikken som pragmatisk aktivisme, altså en kombination af pragmatisme og aktivisme,« siger Anders Wivel. Weekendavisen møder ham på hans kontor på Institut for Statskundskab efter at have navigeret uden om nye studerende – nogle af dem måske politikere in spe? – i gården mellem gulstensbygningerne på det tidligere kommunehospital i København.

»Udenrigspolitikken har været pragmatisk på den måde, at vi har taget bestik af magtforholdene – vi er trods alt et lille land. Men politikken har samtidig været aktivistisk, fordi vi på de givne betingelser har forsøgt at fremme vores interesser i internationale institutioner, men faktisk også fra et tidligt tidspunkt har arbejdet langsigtet på at udbrede normer og regler, som er baseret på værdier, vi finder rigtige,« siger Anders Wivel. Han henviser til et »liberalt-egalitært« værdigrundlag, som voksede ud af bondebevægelserne i 1800-tallet og også blev en grundsten i velfærdsstaten senere hen. Det er klassiske frihedsidealer om demokrati, personlig frihed og frihandel parret med et fællesskab med sociale forpligtelser i forhold til andre mennesker.

Den aktivistiske del af den pragmatiske aktivisme begyndte med Danmarks aktive deltagelse i Folkeforbundet – den internationale organisation, der blev dannet i 1919 som led i fredstraktaten efter Første Verdenskrig, og som skulle understøtte internationalt samarbejde og sikring af fred.

Som redskab til analysen finder Anders Wivel det formålstjenligt at anvende udenrigspolitiske doktriner; det er en samling af fundamentale principper, som udgør idégrundlaget for udenrigspolitikken. Wivel har været på jagt i historien om udenrigspolitikken og mener at kunne identificere to sæt ideer, som prægede tiden og eftertiden: Munch-doktrinen og Hækkerup-doktrinen.

P. Munch var radikal dansk udenrigsminister 1929-1940. Han vurderede, at et lille lands mulighed for at forfølge sine interesser afhang af forholdet til stormagterne, og her måtte det sætte egen sikkerhed over alt andet. Han ræsonnerede, at det lille land kunne bidrage mest til fred i verden ved at danne modvægt til stormagternes tænkning og acceptere, at fremskridt kun opnås skridt for skridt. I praksis medførte Munch-doktrinen, at Danmark undgik at provokere Tyskland, men samtidig pressede på inden for rammerne af Folkeforbundet for nedrustning og udbyggede de økonomiske relationer til Storbritannien.

Per Hækkerup var socialdemokratisk dansk udenrigsminister 1962-1966. Han begyndte et andet sted og fremførte, at det er meningsløst at føre politik uden klare mål. Han skyndte sig at tilføje, at idealer kun nytter, hvis man indretter dem efter de magtpolitiske realiteter. Den fastfrosne supermagtskonflikt mellem USA og Sovjetunionen og afkoloniseringen gav Danmark og andre nordiske lande et spillerum inden for FN-systemet til at arbejde for udviklingsspørgsmål (i forlængelse af velfærdsstaten), fremme fredeligt samarbejde og – langt senere – medvirke til at sætte klimaspørgsmålet på den internationale dagsorden. Hertil kom forberedelserne til økonomisk integration i EF.

»Munch-doktrinen var selvfølgelig ikke en succes, for så vidt at den ikke afværgede Anden Verdenskrig. Men hvis man ser på substansen, var det udenrigspolitisk aktivisme på den måde, at Danmark var aktiv og forsøgte at påvirke den internationale udvikling med udgangspunkt i, hvad man opfattede som centrale danske interesser og værdier,« siger Anders Wivel.

»Hækkerup-doktrinen var også aktivisme i den forstand, at Danmark arbejdede på at vikle stormagter ind i et regelbundet system og samtidig knyttede bånd til de nyligt uafhængige lande,« siger Wivel. Det skete atter med afsæt i danske interesser og værdier.

Han tilføjer, at trods kritik af den »vege« danske politik under Anden Verdenskrig blev udenrigspolitikken bagefter videreført med kun en beskeden modificering. På samme måde skete der kun en begrænset justering af dansk udenrigspolitik efter Den Kolde Krig, selv om et internationalt system, som bestod i over 40 år, brasede sammen.

– Mange betragter Danmarks militære engagement i det tidligere Jugoslavien som indvarslingen af en ny æra? De ser træfningen mellem danske kampvogne og serbiske styrker i Bosnien i 1994 som symbol på en ny dansk udenrigspolitik?

»Det er rigtigt, at det var første gang, at Danmark deltog i egentlige militære kamphandlinger siden 1864, og at vi denne gang vandt og opnåede anerkendelse på det. Men jeg vil tolke det som en videreførelse af den hidtidige udenrigspolitik. Når vi var med i indgrebene i Bosnien og Kosovo, var det grundlæggende legitimeret som manøvrer, der skulle sikre efterlevelse af internationale normer. Vores aktivisme øgedes i løbet af 1900-tallet, og aktivismen blev i stigende grad militariseret. Det var en glidende udvikling. Man skal huske på, at vi allerede under Den Kolde Krig var ude militært for FN, nemlig på en række fredsbevarende operationer,« siger Anders Wivel.

– Du definerer tilsyneladende aktivisme bredere end som deltagelse i militære kamphandlinger?

»For mig er aktivisme proaktiv adfærd på basis af interesser og værdier defineret af staten, og således anskuet har aktivismen været et kontinuum de seneste 100 år. Der er forskellige aspekter af aktivismen – et land kan byde ind diplomatisk, institutionelt og militært – og aktivismen ændrer karakter, efterhånden som mulighederne ændrer sig,« siger Wivel, som ser Mellemkrigstiden, koldkrigsårene og æraen efter Den Kolde Krig som forskellige »mulighedsrum«.

Anders Wivel udpeger to forsøg på at bryde den pragmatiske aktivisme og indføre nye doktriner, som imidlertid begge slog fejl: Den socialdemokratisk ledede danske fodnotepolitik i Nato i 1980erne og Venstre-statsministeren Anders Fogh Rasmussens »super-atlantisme« efter årtusindskiftet.

Fodnoterne til Nato-kommunikeer udtrykte misnøje med supermagtsrelationerne og Natos atompolitik i særdeleshed, der blev set som en optrapning af Den Kolde Krig. Fodnoterne provokerede Danmarks nærmeste allierede, USA, og var i Wivels tolkning et frontalt angreb på Nato i stedet for at forsøge langsigtet at påvirke Natos linje indefra.

Fogh Rasmussens »super-atlantisme« bestod i, at Danmark sendte kampsoldater til Irak for at deltage i den amerikansk ledede invasion for at omstyrte et regime, som undertrykte sin befolkning, og opbygge demokrati. Det var formuleret meget eksplicit som et opgør med P. Munch og med udenrigspolitikken under Den Kolde Krig. Det var ifølge Wivel en vild ambition, som ikke lader sig tolke som et realpolitisk forsøg på at please den daværende amerikanske præsident George W. Bush, for der fandtes alternative måder at give tilslutning på: Danmark kunne have tilbudt træning af soldater, humanitær bistand eller diplomatisk støtte. Vi blev ikke særligt belønnet, skønner han.

»Begge var idealistiske forsøg, som mislykkedes, fordi de viste sig umulige at opretholde,« siger Anders Wivel. Fodnotepolitikken blev irrelevant, da Sovjetunionen kollapsede. Super-atlantismen gav kun mening, mens USA’s udenrigspolitik var neokonservativ, hvilket den var præcis så længe, Bush var ved magten. Fogh Rasmussen kunne ikke udrette meget alene.

– Så hvor er dansk udenrigspolitik nu?

»Vi bidrager fortsat aktivt i udenrigspolitikken og er sideløbende tilbage ved den pragmatisme, der passer os godt,« siger Anders Wivel. Det er en evig balancegang, og han ser to store udfordringer i de kommende år: Dansk forsvars indpasning i europæisk sammenhæng (fordi USA flytter tyngdepunktet til Asien) og det strategiske spil om Arktis.